W ubiegły poniedziałek (18 marca) Wang Cheng (王成), prawnik i działacz społeczny z Hangzhou, skierował do Najwyższego Sądu Ludowego pozew w sprawie wyboru przez OZPL przewodniczącego i pięciu z wiceprzewodniczących jego Stałego Komitetu. Wang uważa, że Zhang Dejiang (张德江) został szefem parlamentu z naruszeniem konstytucji, podobnie jak pięciu z jego trzynastu zastępców: Wang Shengjun (王胜俊), Chen Zhu (陈竺), Zhang Ping (张平), Wan Exiang (万鄂湘) oraz Wang Chen (王晨). Prawnik domaga się uznania wyboru wszystkich sześciu za nieważny.

Jak przyznaje sam Wang Cheng, wszczęcie postępowania przez Najwyższy Sąd Ludowy jest w tym przypadku mało prawdopodobne. Uważa on jednak, że niezgodne z konstytucją działanie OZPL (który dokonał kontestowanego przez niego wyboru) jest nie do przyjęcia, a on sam spełnia swój obywatelski obowiązek, dążąc do wzmocnienia szacunku dla konstytucji. Jak mówi, nie może być ona jedynie „wazonem” (tj. ozdobą), więc liczy na „zgodne z prawem” rozwiązanie podnoszonego przez siebie problemu. Jest mu przy tym obojętne, czy zrobi to sąd najwyższy, czy np. OZPL.

Na początek wypada podkreślić, że prawdopodobieństwo rozpatrzenia tej skargi przez kogokolwiek, a nawet uzyskania jakiejkolwiek reakcji ze strony sądu najwyższego czy innych organów państwa, jest rzeczywiście (delikatnie mówiąc) bardzo nikłe. To wie jednak sam autor pozwu, który – jak się wydaje – traktuje go jako formę swojej społecznej działalności na rzecz poszanowania konstytucji i prawa w ogóle. Taka aktywność jest niewątpliwie bardzo cenna, szczególnie w Chinach, ale w tym akurat przypadku zarzuty Wang Chenga, co postaram się wykazać poniżej, są w większości bezzasadne, a w dodatku adresat skargi (czyli Najwyższy Sąd Ludowy) jest niewłaściwy.

O co chodzi?

Zacznijmy jednak od przyjrzenia się argumentom, które na poparcie swojej tezy wysuwa Wang Cheng. Powołuje się on na art. 65 i art. 103 konstytucji ChRL, które zakazują łączenia mandatów w stałych komitetach zgromadzeń przedstawicieli ludowych ze stanowiskami w organach administracyjnych, sądowniczych i prokuratorskich.

Wang Cheng wywodzi, że Zhang Dejiang był w momencie wyboru na przewodniczącego Stałego Komitetu OZPL wicepremierem, Wang Shengjun – prezesem Najwyższego Sądu Ludowego, Chen Zhu – ministrem zdrowia, Zhang Ping – przewodniczącym (w randze ministra) Państwowego Komitetu Rozwoju i Reform, Wan Exiang – wiceprezesem Najwyższego Sądu Ludowego, a Wang Chen – dyrektorem Biura Prasowego Rady Państwowej (czyli rządu). Dodaje, że wprawdzie wszyscy (z wyjątkiem ostatniego) utracili piastowane wcześniej stanowiska „w ciągu kilku dni”, ale przez pewien czas łączyli je z funkcjami przewodniczącego i wiceprzewodniczących Stałego Komitetu OZPL. Stanowi to, jak uważa Wang Cheng, naruszenie konstytucji i jest podstawą do unieważnienia wyboru.

Wybór członków (w tym przewodniczącego i 13 wiceprzewodniczących) Stałego Komitetu OZPL dokonany został 14 marca. Nowego prezesa Najwyższego Sądu Ludowego (następcę Wang Shengjuna) wybrano 15 marca, a nowych wicepremierów, ministrów i innych członków Rady Państwowej (a więc następców Zhang Dejianga, Chen Zhu i Zhang Pinga) wybrano natomiast 16 marca. Wan Exianga odwołano ze stanowiska w sądzie najwyższym 20 marca.

„Kilka dni”, o których mówi Wang Cheng, oznaczałoby zatem w czterech z sześciu kwestionowanych przypadków jeden lub dwa dni – zakładam bowiem, że prawnikowi z Hangzhou chodzi o okres między powołaniem na stanowiska w Stałym Komitecie OZPL a wyborem następców nowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących na stanowiskach poprzednio zajmowanych. W piątym przypadku wchodzi w grę sześć dni.

Czy Wang Cheng ma rację?

Przyjrzyjmy się najpierw art. 65 i art. 103 konstytucji ChRL, które Wang Cheng wskazuje jako podstawy swoich zarzutów. Art. 65 (a konkretnie jego ust. 4) rzeczywiście wprowadza zakaz łączenia członkostwa w Stałym Komitecie Ogólnochińskiego Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych ze stanowiskami w organach administracyjnych, sądowniczych i prokuratorskich.

Analogiczny zakaz znajduje się w art. 103 ust. 3, ale dotyczy członków stałych komitetów lokalnych zgromadzeń przedstawicieli ludowych wszystkich szczebli od powiatowego wzwyż (czyli po szczebel prowincjonalny). OZPL nie jest „lokalnym” zgromadzeniem przedstawicieli ludowych (co potwierdza przepis art. 95 ust. 1), a więc art. 103 jego akurat nie dotyczy. Nie umniejsza to oczywiście wagi przepisu art. 65 ust. 4. Konstytucja rzeczywiście i bez żadnych wątpliwości zakazuje zatem bycia nawet szeregowym członkiem Stałego Komitetu OZPL (a tym bardziej przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym) i jednocześnie wicepremierem, ministrem, prezesem bądź wiceprezesem Najwyższego Sądu Ludowego lub szefem Biura Prasowego Rady Państwowej.

Uważna lektura innych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że Zhang Dejiang (były wicepremier), Chen Zhu i Zhang Ping (byli ministrowie) oraz Wang Shengjun (były szef sądu najwyższego) swoje dotychczasowe stanowiska utracili nie z chwilą wyboru ich następców, ale już 5 marca, z chwilą otwarcia I sesji OZPL XII kadencji. W przypadku Chen Zhu trudno zresztą mówić o „następcy” sensu stricto, gdyż 14 marca, jeszcze przed wyborem członków Stałego Komitetu, OZPL podjął decyzję o zmianach insytucjonalnych w Radzie Państwowej, w tym o likwidacji Ministerstwa Zdrowia w dotychczasowym kształcie i zastąpieniu go nowym organem (o czym pisałem dwa tygodnie temu).

Skąd taki wniosek? Otóż, art. 87 ust. 1 konstytucji stanowi, że kadencja Rady Państwowej jest „tożsama” z kadencją OZPL. Zgodnie z art. 86 ust. 1, wicepremierzy, ministrowie i przewodniczący komitetów w randze ministrów są członkami Rady Państwowej właśnie (to samo dotyczy także premiera, radców stanu i kilku jeszcze innych osób). Z kadencją OZPL konstytucja wiąże również kadencję prezesa Najwyższego Sądu Ludowego (art. 124 ust. 2) – na tej samej zasadzie, która ma zastosowanie do Rady Państwowej. Gwoli uzupełnienia, analogiczne przepisy obowiązują jeszcze w stosunku do przewodniczącego i wiceprzewodniczącego ChRL, Centralnej Komisji Wojskowej i szefa Najwyższej Prokuratury Ludowej.

Nie ma w chińskim systemie konstytucyjnym przepisu, który wyznaczałby expressis verbis moment rozpoczęcia i zakończenia kadencji OZPL. Jednkaże zgodnie z art. 39 ustawy o organizacji OZPL, kadencja deputowanego OZPL zaczyna się wraz z pierwszą sesją plenarną OZPL danej kadencji, a kończy wraz z pierwszą sesją plenarną OZPL kolejnej kadencji. Przepis ten nie został sformułowany zbyt precyzyjnie, ale nie wydaje się nadinterpretacją uznanie, że otwarcie pierwszej sesji plenarnej OZPL kolejnej kadencji wyznacza moment wygaśnięcia mandatów deputowanych poprzedniej kadencji, co ugólnić można do twierdzenia, że w analizowanym przypadku XI kadencja OZPL skończyła się 5 marca 2013 roku o godzinie 9:00 czasu pekińskiego, kiedy to otwarto I sesję OZPL XII kadencji.

Zhang Dejiang, Wang Shengjun, Chen Zhu i Zhang Ping zostali wybrani na swoje stanowiska w rządzie i sądzie najwyższym przez OZPL XI kadencji, co oznacza, że w myśl odpowiednich przepisów konstytucji (art. 87 ust. 1 i art. 124 ust. 2) utracili je już 5 marca, a zatem w momencie wyboru do Stałego Komitetu OZPL formalnie nie pełnili już funkcji niepołączalnych z członkostwem w tym gremium.

Przyjęcie takiego toku rozumowania (a odmienna interpretacja przepisów konstytucji wydaje się niemożliwa – prowadziłaby bowiem do wniosku, że do zakończenia pierwszej sesji plenarnej ChRL ma równocześnie dwa składy OZPL z różnych kadencji) rodzi oczywiście poważne wątpliwości dotyczące ciągłości władzy państwowej. Skoro bowiem cały rząd, prezes sądu najwyższego, przewodniczący ChRL i jego zastępca, Centralna Komisja Wojskowa, a także szef najwyższego organu prokuratorskiego tracą stanowiska w momencie otwarcia pierwszej sesji plenarnej OZPL nowej kadencji, Chiny przez ponad tydzień (9 do 11 dni) miały w tym roku wakaty na najważniejszych stanowiskach w państwie.

Wakaty na najwyższych stanowiskach

Czy zatem premier Wen Jiabao (温家宝) nie był już premierem, kiedy prezentował na forum OZPL swoje sprawozdanie z prac rządu? Rygorystyczna wykładania obowiązujących przepisów prowadzi do – zaskakującego, przyznaję – wniosku, że formalnie już nie był. Z prawnego punktu widzenia można go najwyżej określić mianem „pełniącego obowiązki premiera” – do czasu wyboru następcy. To, wypada jeszcze raz podkreślić, dotyczy w świetle przepisów konstytucji i ustawy o organizacji OZPL także przewodniczącego ChRL i szeregu innych, wymienionych wcześniej osób piastujących najwyższe urzędy w państwie. Mamy tu do czynienia z ewidentną luką w chińskim prawie konstytucyjnym, które nie rozstrzyga kwestii „okresu przejściowego” związanego z rozpoczęciem nowej kadencji OZPL.

Konstytucyjną ciągłość władzy państwowej zapewnia w świetle obowiązujących przepisów jedynie OZPL. Jak już pisałem na łamach natematchin.pl 3 marca, jest to bowiem „najwyższy organ władzy państwowej” (art. 57 konstytucji), a wśród swoich licznych kompetencji ma również (art. 62 pkt 15) „inne kompetencje, które wykonywać powinien najwyższy organ władzy państwowej”. Opisany problem konstytucyjny, wynikający z formalnych wakatów na najwyższych stanowiskach w państwie przez kilka-kilkanaście dni w czasie inauguracyjnej sesji plenarnej OZPL nowej kadencji, można zatem próbować rozwiązać uznając, że w razie zaistnienia takiej potrzeby, kompetencje np. rządu mógłby wykonywać OZPL.

W praktyce trudno to sobie oczywiście wyobrazić, tak jak trudno sobie wyobrazić formalne działania Rady Państwowej czy Centralnej Komisji Wojskowej, które musiałyby zostać podjęte natychmiast i nie mogły zaczekać do momentu wyboru nowego składu. Chodzi tu bowiem o decyzje, które mają znaczenie prawne, a nie bieżące administrowanie (które nie wymaga formalnych aktów urzędującego premiera czy ministrów). W przypadku przewodniczącego ChRL problemu w zasadzie nie ma, gdyż jego konstytucyjne kompetencje są symboliczne, a działania Najwyższego Sądu Ludowego i Najwyższej Prokuratury Ludowej mają inny charakter (a ich szefowie licznych, „niekadencyjnych” zastępców).

Wan Exiang i Wang Chen – przypadki niejednoznaczne

Wróćmy jednak do skargi Wang Chenga, czy raczej tego, co z niej pozostaje potencjalnie zasadne. Problematyczne wydają się jedynie przypadki Wan Exianga (wiceprezesa Najwyższego Sądu Ludowego) i Wang Chena (dyrektora Biura Prasowego Rady Państwowej).

Ten pierwszy nie podlega przepisowi art. 124 ust. 2 konstytucji, gdyż ma on zastosowanie jedynie do prezesa Najwyższego Sądu Ludowego. Wiceprezesów wybiera i odwołuje (na podstawie art. 67 pkt 11 konstytucji) Stały Komitet OZPL. Czyni to na wniosek prezesa NSL.

Wan Exiang został przez Stały Komitet OZPL odwołany ze stanowiska wiceprezesa sądu najwyższego dopiero 20 marca. Nie musi to jednak oznaczać niekonstytucyjności jego wyboru na stanowisko wiceprzewodniczącego Stałego Komitetu OZPL, a jedynie „techniczny” problem wynikający z faktu, że wcześniej po prostu nie było formalnie możliwości jego odwołania. Stały Komitet OZPL, który jako jedyny mógł to uczynić, zebrał się bowiem na pierwszej swojej sesji dopiero 19 marca. Można jednak argumentować, że również OZPL, choć nie przewidują tego wprost przepisy konstytucji, miał prawo podczas swojej sesji plenarnej podjąć taką decyzję. Skoro bowiem jest najwyższym organem władzy państwowej, a Stały Komitet jest mu konstytucyjnie podporządkowany, to nawet przy braku takiego jednoznacznego wskazania w przepisach, OZPL in gremio może wykonywać kompetencje Stałego Komitetu, do których należy odwoływanie wiceprezesów Najwyższego Sądu Ludowego. Jest to argument przekonujący.

Wybór Wan Exianga na wiceprzewodniczącego Stałego Komitetu OZPL (któremu nie towarzyszyła decyzja o jego odwołaniu z funkcji wiceprezesa Najwyższego Sądu Ludowego) rzeczywiście budzi zatem konstytucyjne wątpliwości. Jedyny argument, którego można by ewentualnie użyć do obrony konstytucyjności tej decyzji, to wywodzenie, że z chwilą wyboru do Stałego Komitetu utracił on z mocy prawa stanowisko w sądzie najwyższym, a decyzja z 20 marca ma jedynie charakter deklaratywny (tzn. jest stwierdzeniem tego faktu), a nie konstytutywny (tzn. faktyczna utrata stanowiska nie jest skutkiem tej decyzji).

Najbardziej niejasny wydaje się przypadek Wang Chena. Jako dyrektora Biura Prasowego Rady Państwowej nie obejmował go przepis art. 87 ust. 1 konstytucji, który wiąże kadencję rządu z kadencją OZPL. Nie był bowiem na tym stanowisku członkiem Rady Państwowej w rozumieniu art. 86 ust. 1. Z jego dostępnego w internecie oficjalnego biogramu wynika, że od marca tego roku (nie wiadomo jednak od którego dnia) nie kieruje już Biurem Prasowym, co stanowiłoby rzeczywiście naruszenie przepisu zakazującego łączenia funkcji w organach administracyjnych z mandatem w Stałym Komitecie OZPL. Brak jednak informacji o jego odwołaniu, co uniemożliwia rozstrzygnięcie kwestii, czy został zdymisjonowany, czy może utracił stanowisko z mocy prawa – no i najważniejsze, kiedy to nastąpiło.

Skarga Wang Chenga wydaje się zatem bezzasadna co najmniej w czterech z kwestionowanych przez niego sześciu przypadków, a w dwóch pozostałych zasadność jest przynajmniej wątpliwa, a z pewnością niemożliwa do ustalenia na podstawie dostępnych informacji.

Problem z adresatem

Pozostaje jeszcze pytanie o adresata wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności i nieważności wyboru przewodniczącego i pięciu wiceprzewodniczących Stałego Komitetu OZPL. Tu akurat wątpliwości, moim zdaniem, nie ma. Najwyższy Sąd Ludowy nie jest właściwy do rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W chińskim prawie konstytucyjnym nie ma bowiem mechanizmu stwierdzania ważności (bądź nieważności) wyboru na najwyższe stanowiska w państwie. Weryfikcji podlega jedynie wybór członków OZPL – zajmuje się tym specjalna komisja, tzw. Komisja Kontroli Mandatu, którą Stały Komitet OZPL powołuje w celu potwierdzenia prawidłowości wyboru członków parlamentu przed rozpoczęciem każdej kolejnej kadencji (jest to oczywiście zadanie Stałego Komitetu OZPL kończącej się, poprzedniej kadencji). W przypadku innych stanowisk takiej weryfikacji się nie dokonuje i brak dla niej podstaw prawnych.

Najwyższy Sąd Ludowy nie jest także właściwy do orzekania w sprawie zgodności jakichkolwiek aktów i decyzji z konstytucją. Art. 67 pkt 1 konstytucji powierza dokonywanie jej wykładni oraz nadzór nad wykonaniem jej postanowień Stałemu Komitetowi OZPL. W tym kontekście zabrzmi to paradoksalnie, ale to właśnie Stały Komitet miałby (pozornie) prawo do oceny, czy jego przewodniczący i wiceprzewodniczący zostali wybrani w zgodzie z przepisami ustawy zasadniczej.

Jedyną alternatywą byłaby ocena tej kwestii przez OZPL działający in gremio (czyli podczas dorocznej sesji). Wprawdzie konstytucja nie przyznaje mu expressis verbis prawa do dokonywania jej wykładni, ale (w art. 62 pkt 2) stanowi, że OZPL sprawuje nadzór nad wynonywaniem postanowień konstytucji. Ponadto, biorąc pod uwagę charakter OZPL jako najwyższego organu władzy państwowej i jego nadzór nad swoim Stałym Komitetem (art. 62 pkt 11 i art. 69), można uznać, że OZPL także upoważniony jest do rozstrzygania w kwestii konstytucyjności aktów i decyzji. Aktualnie mamy jednak do czynienia z okresem międzysesyjnym (kolejna sesja zwyczajna OZPL za niemal rok, a nadzwyczajnej nigdy jeszcze nie zwołano), w którym większość kompetencji OZPL wykonuje jego Stały Komitet. Jest to zatem jedyny właściwy adresat „skargi konstytucyjnej”.

Problem jednak w tym, że Stały Komitet OZPL nie jest wyposażony w kompetencję do uchylania decyzji OZPL podjętych podczas sesji plenarnej (a taką był kwestionowany przez Wang Chenga wybór). Byłoby to zresztą nielogiczne, skoro jest organem podporządkowanym OZPL i podlegającym jego nadzorowi. Kontrola konstytucyjności przez Stały Komitet ograniczona jest zatem do aktów prawnych, decyzji i działań innych organów państwa, np. przewodniczącego ChRL czy Rady Państwowej.

Domniemanie konstytucyjności

Można również uznać, że w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych regulujących kompetencje OZPL jego działania podlegają zasadzie „domniemania konstytucyjności”, przy czym jest to domniemanie dość specyficzne, bo jedynie sam OZPL może je obalić (gdyby z jakichś powodów uznał, że postąpił niezgodnie z konstytucją). Tu zatem tkwi zasadniczy problem skargi prawnika z Hangzhou – OZPL, jako organ upoważniony do wykładni konstytucji i nadzoru nad jej przestrzeganiem, z definicji podejmuje zatem decyzje, które uznawać należy za zgodne z konstytucją.

Skarga, która i tak – jak już wspomniałem – nie ma szans na rozpatrzenie, jest zatem pozbawiona podstaw prawnych, jeżeli poszukiwać ich w formalnej interpretacji obowiązujących przepisów chińskiego prawa konstytucyjnego. Jest ona jednak nie tylko ciekawym i ważnym przykładem aktywizmu na rzecz rządów konstytucyjnych, ale również przyczynkiem do (teoretycznych, przyznaję) rozważań nad konstytucją ChRL i istniejącymi w jej przepisach lukami, który kazus ten obnaża.



Skomentuj