W Chinach pieniądze leją się strumieniami: pod stołem, z ręki do ręki, w czerwonych kopertach… samochody służbowe, wino, kobiety i śpiew. Lokalne władze, centralne zresztą też, bawią się (i to bardzo rozrzutnie) na koszt publiczny. W końcu taka prosperity nie zdarza się co dzień, a historia Chin pokazuje, że może być różnie. Trzeba zatem korzystać z przystanku „dobrobyt”. San gong jingfei (三公经费) lub san gong xiaofei (三公消费) – „trzy publiczne wydatki”, bo o tym mowa, to publiczne pieniądze wydawane na rządowe limuzyny, wyjazdy zagraniczne i urzędnicze bankiety. Jako że świadomość podatników jest jednak coraz większa, władza, chcąc nie chcąc, musi pewne informacje upubliczniać. Tu prym wiodą południowe media, takie jak „Nanfang Chuang” czy „Nanfang Zhoumo”.

Debaty z przełomu 2010/2011

Problem wydawania pieniędzy podatników bez żadnej kontroli istniał od lat. Chińscy biznesmeni czy politycy z reklamówką pełną dolarów i euro to nie nowość. Jednak pod koniec rządów tandemu Hu Jintao-Wen Jiabao umożliwiono dyskusje na temat publicznych wydatków „reprezentacyjnych”. Debata została zainicjowana przez sam „Dziennik Ludowy”. W grudniu 2010 r. opublikowano w nim artykuł na temat konieczności upublicznienia informacji o sposobie wydawania pieniędzy podatników. Temat, chwytliwy i ważny dla dalszego rozwoju Chin, został podchwycony przez media. Na początku marca 2011 r., tuż przed rozpoczęciem dorocznej sesji Ogólnochińskiego Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych, tygodnik „Nanfang Chuang” opublikował specjalne wydanie poświęcone ograniczaniu urzędniczych wydatków. Dziennikarze podkreślali wagę problemu, a między wierszami wyczytać można było, że władza po prostu kpi sobie z obywateli. Rzecz jasna, jak to w Chinach, nic nie zostało powiedziane wprost.

W opublikowanych tekstach przedstawiono główne problemy dotykające chińskich finansów publicznych. Przede wszystkim, przedstawiony przez Deng Shuliana, brak przejrzystości wydatków budżetowych. Zgodnie z podanymi przez niego danymi, na upublicznienie czekało wówczas aż 80% budżetów organów państwa i innych, szeroko pojętych instytucji publicznych (a trzeba pamiętać, że nie chodzi tu tylko o organy państwa sensu stricto, ale również szereg „organizacji społecznych”, których działacze są de facto częścią aparatu partyjno-państwowego).

Wglądu do tego nie mają, donosił Deng, nawet lokalne organy prawodawcze, nie mówiąc już o zwyczajnych obywatelach. W ocenie chińskich dziennikarzy, sytuacja lepiej wyglądała w średniowiecznej Europie, gdzie konieczność konsultowania monarszych wydatków, choć ograniczona do rycerstwa i możnych, a potem szlachty i mieszczaństwa, jednak istniała.

Kolejna sprawa to problem centralnych inwestycji i specjalnych transferów pieniędzy z Pekinu do władz lokalnych. Mechanizm przekazywania środków do przejrzystych nie należy, a dotyczy około 40% lokalnych budżetów – daje zatem szerokie możliwości wydawania pieniędzy pod stołem. Krytykowano zatem centralne planowanie wydatków z państwowego budżetu.

Li Weiguang wskazywał z kolei na brak jasnych definicji pojęć dotyczących budżetów, w tym przede wszystkim kontroli ich wykonania, a także uregulowań przepływu środków pozostających w dyspozycji władz centralnych do władz lokalnych. To prowadziło do postulatu przedstawionego przez Jiang Hong: „za nieprzejrzyste władze – dziękujemy”. Co z tego, że prowizorium budżetowe musi być zaakceptowane przez Komisję Budżetową OZPL-u, skoro żaden z delegatów, a tym bardziej szersze kręgi społeczeństwa, nie jest o tych dyskusjach informowany. Nie wiadomo, kto kogo kontroluje i jakie siły stoją za poszczególnymi posunięciami finansowymi państwa.

Do tego dochodzi prawny pat. Przyjmowane przez Radę Państwową uchwały, np. o publicznym dostępie do informacji budżetowych, kolidują z zapisami ustawy o tajemnicy państwowej. I tak błędne koło się zamyka, a prawno-instytucjonalny wymiar funkcjonowania chińskiej administracji staje się przedmiotem gry politycznej między członkami Stałego Komitetu Biura Politycznego.

Nieco inaczej kwestie te widzi Yang Jun – dziennikarz piszący na łamach „Nanfang Chuang”. Przyznaje, że decentralizacja finansów publicznych poszła za daleko, a rząd centralny, mimo że takie jego zadanie, nie panuje nad sytuacją w tej dziedzinie. Z drugiej jednak strony, problemem pozostaje ustawa o budżecie, przyjęta w 1994 r., i targi wokół poprawek do niej. Problemem, jak stwierdzał dziennikarz Xiao Shaowen, była tu rywalizacja między Radą Państwową a Stałym Komitetem Ogólnochińskiego Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych (choć ten drugi teoretycznie nadzoruje tę pierwszą…). Wprowadzane przez egzekutywę poprawki natrafiały na brak akceptacji chińskiego parlamentu, co rodziło dodatkowe pole do rywalizacji między grupami interesów. De facto ograniczało to rolę chińskiej legislatywy jako organu kontrolnego i wręcz uniemożliwiało powołanie przez nią specjalnej komisji nadzoru, choćby na wzór funkcjonującego w Stanach Zjednoczonych Committee on Appropriations.

To zjawisko Yang Zhiyong z Chińskiej Akademii Nauk Społecznych słusznie uznawał za podstawową przeszkodę dla przyjęcia proponowanych poprawek. Kolejną przeszkodą, kiedy już stosowne poprawki udało się wprowadzić, stała się nieskuteczność wprowadzania zmodyfikowanych przepisów w życie. Zdaniem chińskiego naukowca, naczelnym problem jest brak publicznej, demokratycznej kontroli nad wydatkami. W tym kierunku próbuje się reformować system na szczeblu lokalnym. Przykładem tak pomyślanych zmian jest jedna z dzielnic Szanghaju – Minhang, gdzie wprowadzono pilotażowy program kontroli i nadzoru nad budżetem lokalnym. W jego realizacji pomagało Centrum Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Yale. Uznano za zasadne powołanie w dzielnicy Komisji Roboczej ds. Finansów Publicznych. Dodatkowe prerogatywy przyznano też lokalnemu zgromadzeniu przedstawicieli ludowych, pozwalając na oddolny nadzór na wydatkami.

Poziom centralny i „przykład syczuański”

Problem san gong był jednym z licznych dyskutowanych w czasie tegorocznej sesji Ogólnochińskiego Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych (odbyła się w marcu). Potem temat ucichł nieco, by ponownie wrócić na łamach poczytnego tygodnika „Nanfang Zhoumo”. Ze szczegółami przedstawiono sytuację panującą zarówno w organach centralnych, jak i w jednej z prowincji – Sichuanie. Pod koniec czerwca tego roku, na forum trzeciej sesji Stałego Komitetu OZPL, minister finansów przedstawił sprawozdanie z wykonania budżetu na rok 2012. Mimo że łączne wydatki chińskiego rządu wzrosły o 14%, udało się (pod presją opinii publicznej) ograniczyć wydatki na samochody, bankiety i delegacje zagraniczne.

Całościowo chiński rząd wydał na te potrzeby około 7 mld 400 mln juanów – czyli ok. 3 mld 200 mln złotych! W tym połowę na rządowe limuzyny, a drugą połowę na wyjazdy zagraniczne i bankiety. To znaczący spadek, bo jeszcze w roku 2011 r. san gong władz centralnych kosztowały połowę tego, co minister Rostowski zaoszczędził na kombinacjach z OFE – czyli równowartość 5 mld złotych. Po licznych spotkaniach doliczono się jednak wielu nieprawidłowości. 45 resortów i urzędów centralnych wysłało za granicę łącznie 4.609 delegacji, które wydały w sumie ponad 600 mln złotych. Mimo tego, że budżety wyjazdów zagranicznych były szczegółowo rozpisane, z administrowaniem i nadzorem wydatków nie było już tak kolorowo. Wydawane kwoty znacząco odbiegały od przyjmowanych uprzednio kosztorysów, a liczba członków delegacji czy miejsca ich pobytu nie były zgodne z uprzednimi ustaleniami. Przeprowadzono zatem dodatkowe audyty, np. w Ministerstwie Transportu. Okazał się, że „nieścisłości” dotyczyły prawie 300 delegacji. W tej sytuacji Lou Jiwei (minister finansów) obiecał lepszy, bardzie efektywny nadzór nad wydawaniem publicznych juanów.

Tyle w centrali. Lokalne władze zostały z kolei zmuszone do upublicznienia wydatków budżetowych i na początek padło na prowincję Sichuan. Mimo że początkowo Biuro Finansów prowincji zakrywało się brakiem konkretnych rozwiązań prawnych regulujących sposób upublicznienia takich informacji, sposób ten należało znaleźć. A do ukrycia było sporo… Wystarczy powiedzieć, ze tylko stolica prowincji (Chengdu) dysponuje 6.896 samochodami do dyspozycji władz i urzędników. Taka liczba tworzy okazje do wykorzystania aut w celach prywatnych czy też „lewych zakupów” paliwa na cele prywatne. Nie ulega zatem wątpliwości, że konieczność „odtajnienia” danych opisujących wydatki istnieje. Zgodnie z tym co mówił gubernator Sichuanu, wydatki publiczne nie są niczym złym, ale trzeba je kontrolować i sprawiać, aby publiczny pieniądz wydawany był efektywnie.

Jak zauważali rozmówcy „Nanfang Chuang”, problemem było stworzenie kanału, przez który obywatele mogliby dowiadywać się, gdzie trafiają pieniądze. W sierpniu 2011 r. na szczeblu prowincji zorganizowano specjalną konferencję omawiającą model, zawartość i rozmiary kampanii upubliczniania wydatków z publicznej kasy. Rzecz jasna, wyłączono z niej bezpiekę i armię. Czerpiąc doświadczenia z upubliczniania wydatków resortów rządu centralnego, władze Sichuanu podjęły próbę dokładnego uregulowania sposobu wydawania pieniędzy. Jak powszechnie uznano, istniała paląca potrzeba wprowadzenia ograniczeń w wydatkach, a nie tylko kontroli zgodności tychże z preliminarzami budżetowymi.

Innym poważnym problemem, jak zauważali urzędnicy z Sichuanu, jest brak zaufania do władzy. Co z tego, że upubliczni się informacje o wydatkach, jak i tak obywatele uznają te sprawy za należące do „szarej strefy”. Od 2009 r. na poziomie prowincji prowadzona jest podwójna kontrola: Biuro Finansów i Biuro Spraw Zagranicznych sprawdzają budżety delegacji wyjeżdżających za granicę. Ale i tak nie wszystko udaje się skontrolować. Wystarczy sobie wyobrazić, że jedzie delegacja: burmistrz, dwóch sekretarzy i miejscowy biznesmen. Delegacja ma fundusze tylko w gotówce, a biznesmen kupuje markowe zegarki za 100 tys. złotych sztuka. Jak to dokładnie skontrolować? Przecież ten może jeszcze kupił coś burmistrzowi i niekoniecznie chce się tym pochwalić.

Ciekawy eksperyment przeprowadzono na poziomie powiatu. W sichuańskim Baimiao inicjatywę „odtajnienia” wydatków budżetowych podjęto rok przed podobną kampanią władz centralnych. Widać, że presja oddolna jest silniejsza, a władze lokalne chciały mieć pewność, że nie dojdzie do większych „zakłóceń porządku”. Na szczeblu gminy wprowadzono zatem coś na kształt budżetu obywatelskiego. Umożliwiło to naturalną ewolucję upubliczniania wydatków i bardziej aktywny udział mieszkańców w podziale budżetowych pieniędzy. Ten eksperyment, zdaniem eksperta Peng Dapenga, jest jednak możliwy tylko na „najniższym szczeblu administracji”. „Baimiao to mała miejscowość, budżet też nie jest duży. Na szczeblu prowincji takie rozwiązania nie są możliwe” – przekonuje.

Podobne argumenty przytacza inny ekspert Wei Hong, który uważa, że działania na rzecz upublicznienia informacji o wydatkach publicznych stają się po prostu koniecznością. Brakuje jednak konstruktywnych metod nadzoru i kontroli budżetu, w tym przede wszystkim kontroli społecznej.

***

Z dyskusji na temat budżetu w Chinach i pobieżnej, rzecz jasna, analizy wynikają dwa wnioski. Chiński aparat partyjno-państwowy jest podmiotem utylitarnym. Jeśli zachodzi potrzeba, inicjuje debatę tak, aby odpowiedzieć na nastroje społeczne. W tym przejawia się podejście dawno już ujęte w formule powiedzenia o kotach i myszach: „nie jest ważne, czy kot jest czarny, czy biały, ważne żeby łapał myszy” (不管白猫黑猫,会捉老鼠就是好猫, bu guan bai mao hei mao, hui zhuo laoshu jiu shi hao mao). Debata o san gong jest klasycznym tego przykładem. Jest presja społeczna, więc władza daje możliwość prowadzenia debaty, która dotyczy bardziej problemów na szczeblu lokalnym niż centralnym. Ale i na ten drugi pewnie przyjdzie jeszcze czas.

Druga kwestia: ogromne rozmiary Chin i ich zróżnicowanie pod każdym względem sprawiają, że powiatów takich jak sichuańskie Baimiao czy dzielnic typu szanghajska Minheng jest mnóstwo. Tam panują inne zasady zarządzania społeczeństwem niż na szczeblu prowincji czy, tym bardziej, na centralnym szczeblu w Pekinie. To z kolei wpisuje się w dawne chińskie powiedzenie: „góry są wysokie, cesarz jest daleko” (山高皇帝远, shan gao huangdi yuan).



Skomentuj